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必须高度警惕城镇化的过热冲动
日期:2013年9月18日 浏览[744]

新型城镇化,核心是人的城镇化,目标是统筹发展,工作重点应该在县域,特别是中西部县域。在现行压力型行政体制下,地方政府正在体现出自不量力的扩张冲动。

城镇化首先是改革问题,而不是建设问题。当前城镇化问题上,焦点集中在城镇建设,城镇建设当然是城镇化的基础,也是城镇化最显著的外部表现,但城镇化关键在于人口更好地融入城镇,农民变为市民。当前我国统计城镇化率为52.57%,其中2亿多农民工以和7000万流动人口实际上并没有实现真正意义上的城镇化,实际的人口城镇化率仅为35%。2.7亿,接近于美国全部人口,这部分人口主要生活在大中城市,是当地居民但不是市民,因为户籍的限制,没有权利享受就业、教育、医疗、社保等社会福利待遇。当前城镇化的主要任务就是要将这部分居民转化为市民,这必须靠改革来解决。当前,户籍制度以及绑缚的众多社会福利,是城镇化的主要障碍。现行户籍制度本身并不是单纯的户口,户口本上涂抹了浓重的权利色彩,造成了城乡居民基本权利不平等,和流动人口与流入地户籍居民基本权利不平等。要推动进入城市生活的人真正转化为市民,必须改革现有的体制机制,使为城市发展繁荣做出贡献和正在做贡献的居民,实现权利平等,平等地享受基本公共服务和社会保障。当前在一些大城市推行的诸如积分入户、符合条件入户,显然力度是不够的,带有明显的学历、财产、能力等等方面歧视的色彩。从另一方面看,城市发展,从历史上看,更多的是农村支援城市的结果,可以说在城市发展上,农村、农民、农业付出了很多,虽然近年来农村税费取消、惠农力度不断加大,但在城乡发展上,待遇仍旧是不同的,城市基础建设基本上是政府买单,农村基础建设仍需农民投入。从教育、社保、医疗等方面来说,市民与农民的待遇差距仍然巨大,覆盖面以及享受到的待遇是不可同日而语的。公共设施的不均衡、公共服务不平等,必须通过改革来解决。

再次,尽管近年来城镇有了快速发展,各地也自行探索出台了户改新政,农民愿意变为市民已经不存在困难,但小城镇并不能提供较好的就业机会,小城镇户籍也带不来的较多福利,现如今农村户籍的孩子在本地的乡镇或县城念书基本不受限制,相比之下,农民至少还拥有承包地和宅基地,不必担心失业问题,当前农民放弃土地进入城镇,往往会绕过三四线城市,直接往二线和一线城市流动,尤其是刚刚进入劳动力市场的年轻人,本地城镇不要说对外来务工人员,就是对本地农民,也没有太大的吸引力。这种状况严重制约农民的就地城镇化,造成的原因既有产业薄弱造成的就业困难,更实际的是公共服务,特别是教育、医疗、社保等方面的区域差别,单是教育不平衡,就造成了大量人口外迁,“异地”高考成为最为突出的社会问题之一,实现真正的公共服务均等化,需要从政策体制、投资机制、运行手段等多方面进行深层次变革。

说到底,城镇化是个公平问题,是实现人人平等享有权利的过程。市场可以解决供应问题,会为每个人提供更多选择,但不可能解决分配问题,让大家都平等地享有就业、教育、医疗以及其它社会服务,这只能靠政府。城镇化到底需要政府主导还是市场主导的问题,其实不是问题,该由市场就交给市场,该由政府负责就政府负责,概括成一句话,就是政府引导,市场主导。

城镇化更需要的是控制,而不是推动。城镇化不是灵丹妙药,而更象是把双刃剑。有人说“城镇化,干好了是欧美,干不好是拉美”,过去的由政府主导、投资驱动,重速度不重质量的城镇化,已经造成了很多的城市病,也导致了明显的城乡二元分割,社会群体的三元阻隔,市民、农民、农民工。

2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示,有655个城市正计划“走向世界”,200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。 新一轮城镇化又点燃了新一轮城镇热潮,目前这种趋势并没有减缓。湖南计划到2015年,建设6个大城市、6个特大城市,江西则明确除鹰潭一个城市之外,其它10个设区市全部都要进入大城市或特大城市行列。依据江苏、广东、河南等省市公开的城镇化规划,在未来几年内,皆有建设大城市、特大城市的宏伟计划。国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研发现,各地造城现象如火如荼,有些地区甚至提出建设“国际化大都市”的口号。该中心课题组在辽宁、内蒙古、河北、江苏、河南、安徽、湖北、湖南、江西、广东、贵州、陕西等12个省区调研发现,12个省会城市平均每个城市要建4.6个新城新区;144个地级城市平均每个城市规划建设1.5个新城新区。

受新一轮城镇化热潮的鼓舞,各省特别是一些中西部省市都在全力以赴申请撤县设市(区),有的地方还成立了专门的申请撤县设市(区)领导小组,仅仅在广东、贵州、云南、陕西4个省份,就有60多个县提出撤县设市(区)。可以看出,地方推进新型城镇化的着力点,并不是把提高城镇化质量放在首位,仍然以投资为驱动,以城镇建设为先导,仍过分可调城镇化速度和水平,甚至是城镇建设规模水平,显然仍旧没有脱离旧有的路径依赖,在当前地方债务已经累积到相当程度的情况下,这样的发展路径,存在极大的风险。据克尔瑞去年10月发布的 “中国城市房地产市场风险排行榜”,在测评的287个城市中,风险排名倒数前三的分别是深圳、北京和上海,广州、杭州、南京等重点一二线城市的风险也较低。市场风险排名前50位城市,均为三四线城市。排名第一的是酒泉,第二为呼伦贝尔,备受关注的鄂尔多斯排名第六,拉萨、泰安、保定、沧州等城市化水平较低、经济实力较弱、供应明显大于需求的三线城市,和41个四线城市都位列风险榜单前50。日前,温州、鄂尔多斯、神木等少数城市房价已经大幅下跌,固然受当地经济发展困难的影响,超速推进城市扩张也是基本因素之一。

城市本质上不是建出来的、造出来的,是经济社会发展的结果而不是原因。可以看出,当前的城镇化仍然集中在城镇建设上。各地加大力度推进城镇建设,可能会进一步累积城投债务,有可能催生房地产泡沫。我国城镇化率,从1978年的17.92%增长到2012年的52.57%,并没有政府的刻意推动,而是经济社会高速增长的自然结果。政府主导的城镇化,因为极易导致土地城镇化而饱受诟病,但新型城镇化上,政府缺位显然是不正确的,也等于放弃了集中力量办大事的体制优势。完全交付市场的城镇化,不仅方向难以把握,速度更难以保证,难以实现新型城镇化协调区域、统筹城乡发展的目标愿景。将行政力量与市场力量有机结合起来,既不强加干涉,也不自由放任,达到最优组合,形成新型城镇化的最大动力。当前,新型城镇化能否加速,关键是要走出自己的路子,科学做好布局规划,构建合理的城镇体系,处理好各种问题和挑战,加快与城镇化发展相关的土地制度、公共服务制度、户籍制度和融资机制等改革,以改革释放最大的内需潜力。另一方面,要淡化城镇化考核,更不宜将城镇建设作为地方业绩考核的内容,从而强化地方政府对“显绩”的追求,形成新一轮“造城”风潮,甚至引发农业人口“被城镇化”、建设的“伪城镇化”等种种背离城镇化的现象。

县域城镇化需要尽力而为,更关键是要量力而行。目前,全国县域(不包括市辖区)面积占全国的90%多,人口接近70%,但是经济总量还不到全国的一半。整体而言,发展基础薄弱、经济实力不足,对于发展相对滞后的县域,特别是欠发达县域来说,新型城镇化,与其说是机遇,更可以说是一次严峻的挑战。

一是难以找准产业支撑点。城镇化的基础是产业,有了产业才能提供足够的发展机会和就业空间。但当前绝大多数县份仍以农业为主,当前2300多个县级单位中,经济百强县就占了县域经济总量的四分之一多,绝大多数县域二、三产业不发达,对人口、资源集聚能力相当弱,产业“低、小、散”问题突出,尚未形成良好的产业生态,产业发展中“拼资源”“拼排放”现象普遍,对资源环境造成巨大压力。没有足够的可以容纳就业人口的成熟产业基础,城镇化无从化起,县域的城镇化关键还是立足本地条件,培强特色产业。

二是县域人口外流严重。新型城镇化是人的城镇化,人是最重要的因素。当前,县域人口外流严重,而且外出人口多是青壮年,基本常年外出,回乡定居的愿望很低。县域在推进城镇化时,规划时必须充分考虑这一因素,不可盲目贪大。

三是建设资金严重不足。城镇化离不开城镇建设,健全的城镇基础设施和公共服务设施,是城镇良性发展的重要因素。当前, 绝大多数县域财力不足,基本只能做到保工资、保运转,医疗、卫生、文教等公共服务财政输血都难以充足,花费巨大财力去搞城建,寅吃卯粮,借贷或者卖地,只能进一步筑高地方债务平台,抬高市民生活成本。

县域推进城镇化,必须要对自身有清醒的认识,需要着眼长远做好科学规划,在推动城乡基础建设和公共设施建设上,既要尽力而为,也要量力而行,不能演化为建设竞赛,坚决避免人为“造城”。要立足城乡互动、城乡一体发展,通过审批、土地、户籍、社保等各方面的改革,着力为企业发展,特别是民营企业发展解脱束缚,为人口城镇化铺平道路,切实避免“伪城镇化”和“被城镇化”现象。

 

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